中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，要“健全城乡融合发展体制机制”“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”“推动城乡义务教育一体化发展”“健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度”，该《决定》同时使用了“统筹城乡”、城乡“一体化发展”、“城乡融合发展”等概念。大家知道，最早在2003年，中央提出“统筹城乡发展”，2012年提出“城乡发展一体化”，2017年又提出“城乡融合发展”，这三个概念是从不同视角对城乡关系的不同表述。当中央提出“城乡融合发展”之后，一些地方甚至有学者把它片面理解为是对“统筹城乡发展”和“城乡发展一体化”的替代，显然这是一种误解。2019年4月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，就同时使用了这三个概念，并把统筹城乡发展和城乡一体化方面的具体举措放在城乡融合发展的框架之中。十九届四中全会通过的《决定》继承和深化了这一思想。从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”，既反映了中央政策的一脉相承，又充分体现了对城乡关系认识的不断深化。
统筹城乡发展、城乡发展一体化和城乡融合发展三个概念并非是一种相互替代而是可以并存的关系，三者既有区别，又有联系。从区别看，统筹城乡发展强调要发挥政府的统筹作用，各级政府是城乡统筹的主体，统筹推进城乡资源合理配置和协调发展是政府应有的责任；城乡发展一体化强调城乡发展的一体化目标，旨在推动实现城乡规划布局、基础设施、产业发展、公共服务、环境保护和社会治理一体化，最终形成权利同等、生活同质、利益同享、生态同建、环境同治、城乡同荣的城乡发展共同体；而城乡融合发展更加强调城乡双向融合互动和体制机制创新，是对统筹城乡发展和城乡发展一体化思想的继承和升华，也是实现城乡共同繁荣和一体化的重要途径，其表述更加符合现阶段的发展特征。从某种程度上讲，城乡统筹是重要手段，城乡一体化是最终目标，而城乡融合是一种状态和过程。当城市与乡村发展融合为一体，就实现了城乡发展的一体化目标。当然，实现城乡融合和一体化，政府统筹只是重要手段之一，关键还是需要依靠体制机制创新，充分发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用。从三者的联系看，三个概念强调的理念和目标都是一致的，这是其共同点。在理念上，这三个概念均把城市与乡村看成是一个有机的整体，强调二者不可分割，充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念；在目标上，三者都强调通过共建共享，促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，推动形成城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的新格局。因此，这三个概念都是针对如何破除城乡分割的二元经济结构而提出来的，目的是构建符合新时期需要的新型城乡关系。
城市与乡村是一个相互依存、相互融合、互促共荣的生命共同体。城市是引领、辐射和带动乡村发展的发动机，乡村则是支撑城市发展的重要依托和土壤，二者之间的互补、互促、互利和互融是形成这一生命共同体的基础。然而，由于思想认识上的偏差和发展条件的限制，许多国家在其工业化和城镇化过程中，都或多或少存在着城市中心主义的倾向。所谓城市中心主义，就是把城市看成是处于领导和支配地位的中心，并以城市为“中心”或者以城市利益为出发点来处置城乡关系。城乡分割的体制机制、城乡地位和权利的不平等以及政府实行的城市偏向政策，是这种城市中心主义的三个重要特征。在过去较长时期内，城市中心主义得以存在并流行，主要是对城乡生命共同体认识不足，重城轻乡、重物轻人，并把经济总量作为衡量城乡地位的唯一标准。事实上，随着城镇化的不断推进，城市人口和产出比重不断提升，乡村人口和产出比重不断下降，这是城乡发展的一般规律，但这种格局的变化并不能改变城乡之间的功能互补和相互依存性质，更不能由此否定城乡之间的地位和权利平等。
作为一个生命共同体，城市与乡村的地位和权利应该是平等的，乡村所承担的功能始终是不可或缺的，也是无法替代的。在这个共同体中，城市与乡村作为两个平等的主体，必须赋予其平等的地位、平等的发展机会和权利以及平等甚至乡村优先的待遇，而不能把乡村置于被领导和被支配的从属地位，更不能把乡村边缘化。
城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，它包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等方面的内容。城乡融合发展的本质就是通过城乡开放和融合，推动形成共建共享共荣的城乡生命共同体。目前，全国各地正在积极推进的城乡教育、医疗、文化、生态、环境等发展共同体，是城乡生命共同体的重要载体，也是促进城乡融合发展的重要形式。这些发展共同体尚处于探索阶段，局限于单一领域和少数地区，带有合作和支援的性质，要最终形成整体的城乡生命共同体依然任重道远。总体上讲，城乡生命共同体是命运共同体、利益共同体和责任共同体三位一体的有机整体。首先，它是一个命运共同体。无论城市还是乡村，尽管所承担的功能不同，但其命运是紧密相连、息息相关的。特别是随着农业多维功能的充分挖掘，乡村地区不仅承担着保障粮食安全和农产品供应的重任，还承担着提供生态服务价值的核心功能，其旅游、康养、文化、教育等功能也在日益凸显。其次，它是一个利益共同体。城市的发展和繁荣离不开乡村的支撑，乡村的振兴也离不开城市的带动。城市与乡村只有形成了一个利益共同体，才有可能最终实现城乡互促共荣。当前，在推进现代化的进程中，农业农村依然是突出的短腿短板，为此，要从形成利益共同体的全局战略高度，合理调节工农城乡利益分配关系，建立以工促农、以城带乡的利益连接机制，让城乡居民共享发展成果，尤其要让农村居民更多分享发展成果。第三，它是一个责任共同体。实现城乡共建共享共荣，这是市域内每一位公民应尽的责任。对政府而言，要肩负起统筹城乡发展的责任，实行全域治理和全域保护，坚决摒弃重城轻乡的传统思维。无论城市居民还是农村居民，都应该共同承担起城乡建设、维护、保护和治理的责任。
当然，推动形成城乡生命共同体将是一个长期的过程。从长远目标看，核心是实现“五化”。一是城乡公民权利平等化。除了要求赋予乡村与城市平等的地位和实现城乡要素平等交换，还需要赋予并充分保障农村居民各种合法权益，加快推进城乡居民基本权益的平等化进程。当前，在充分保障农民工合法权益的基础上，应以赋权、活权为重心，进一步深化农村集体产权制度改革，积极探索农民承包地和宅基地“三权分置”的有效实现形式，全面落实和搞活承包地经营权、宅基地使用权、农民住房财产权和集体收益分配权，真正赋予农民更加充分的财产权利，激活乡村发展的内生动力。二是城乡要素流动自由化。城乡融合的前提是城乡开放，而城乡开放是双向的，需要城乡要素双向自由流动。目前，中国城乡之间劳动力、资金、技术等要素流动的障碍已基本消除，城市资本、人才、技术下乡的进程不断加快，城乡要素双向流动的格局正在加速形成。但是，农民进入特大和超大城市仍面临诸多落户限制，城镇居民向农村回迁难度大，进城落户农民“三权”退出难，农村产权市场发育严重滞后。下一步，应尽快疏通阻碍城乡要素双向自由流动的“堵点”，加快推动形成城乡统一的要素市场尤
其是城乡统一的土地市场。三是城乡公共资源配置均衡化。考虑到城乡人口的动态变化，应按照调整增量、优化存量的原则，以常住人口人均占有量为标准，确保农村居民人均占有公共资源投入增量超
过城市居民，这样通过一段时期的增量调整，使农村居民人均占有公共资源存量逐步接近城市居民，从而实现城乡公共资源配置的相对均衡。要实现这种相对均衡化，关键是建立政府财政投入稳定增长机制，确保各级政府每年农林水支出增长高于一般公共预算支出增长。四是城乡基本公共服务均等化。提高农村教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务供给水平、效率和质量，加快推进城乡基本公共服务均等化进程，这是各级政府应该承担的共同责任。要聚焦重点领域和薄弱环节，分阶段梯次推进基本公共服务均等化进程，尽快实现服务标准统一和制度并轨，兼顾数量均等化和质量均等化，并鼓励有条件的地区率先基本实现城乡基本公共服务均等化。五是城乡居民生活质量等值化。尽管乡村与城市在功能景观、社会形态、生产和生活方式等方面不同，但农村居民在收入和消费水平、就业机会、居住条件、人居环境、公共安全和社会保障等方面，应该享受到与城市居民大体等值的生活质量。其中，城乡居民收入均衡化是生活质量等值化的核心内容。只有实现了这“五化”目标，城市与乡村才算真正融合为一体，形成一个城乡生命共同体。
文章来源：中国农村经济
作者：全国人大农业与农村委员会委员、中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员、国家治理体系治理能力现代化地方实践高端智库顾问魏后凯 | 
